解讀人：泰安市自然資源和規(guī)劃局黨組副書記、局長(zhǎng)陳錦勇
為盤活城鎮(zhèn)低效用地，促進(jìn)土地節(jié)約集約利用，2020年7月29日，泰安市人民政府辦公室印發(fā)《關(guān)于推進(jìn)城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)的實(shí)施意見》（泰政辦字〔2020〕44號(hào),以下簡(jiǎn)稱《實(shí)施意見》）。為做好《實(shí)施意見》的貫徹落實(shí)，方便社會(huì)各界全面了解我市城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)政策要求，現(xiàn)對(duì)《實(shí)施意見》進(jìn)行以下政策解讀。
一、政策文件出臺(tái)的背景及依據(jù)
城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)是貫徹黨的十九大精神，推進(jìn)經(jīng)濟(jì)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革和促進(jìn)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的重要手段。今年3月份，山東省人民政府辦公廳出臺(tái)了《關(guān)于推進(jìn)城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)的意見》（魯政辦字〔2020〕32號(hào)）。依據(jù)該意見，山東省自然資源廳印發(fā)了《關(guān)于貫徹落實(shí)魯政辦字〔2020〕32號(hào)文件做好城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)工作的通知》（魯自然資字〔2020〕38號(hào)）。為統(tǒng)籌推進(jìn)我市城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)，高質(zhì)量實(shí)施城市規(guī)劃，提升城市品質(zhì)，搞活土地市場(chǎng)，發(fā)揮好社會(huì)各方面參與城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)工作的積極性，根據(jù)省政府及省自然資源廳意見，借鑒外地先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合我市實(shí)際，制定了該《實(shí)施意見》。
二、政策文件出臺(tái)后的意義
該《實(shí)施意見》的出臺(tái)，是我市優(yōu)化用地結(jié)構(gòu)調(diào)整、促進(jìn)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)、指導(dǎo)我市經(jīng)濟(jì)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革和促進(jìn)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的重要舉措，為我市城市品質(zhì)提升、土地節(jié)約集約利用、城鎮(zhèn)低效用地盤活等工作提供明確的政策導(dǎo)向。
三、政策文件的主要內(nèi)容
《實(shí)施意見》共六部分，按照“政府引導(dǎo)、市場(chǎng)化運(yùn)作、規(guī)劃引領(lǐng)、保障民生、連片開發(fā)”的指導(dǎo)原則，制定一系列配套措施推進(jìn)城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)。主要內(nèi)容包括：
一是明確城鎮(zhèn)低效用地范圍。按照產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)類、城鎮(zhèn)更新改造類、用地效益提升類三種類型用地，結(jié)合我省“畝產(chǎn)效益”評(píng)價(jià)結(jié)果，對(duì)城鎮(zhèn)低效用地進(jìn)行合理認(rèn)定。
二是加強(qiáng)規(guī)劃引領(lǐng)管控。各縣（市、區(qū)）政府、功能區(qū)管委依據(jù)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃、國(guó)土空間規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)政策等，組織編制低效用地再開發(fā)專項(xiàng)規(guī)劃，重點(diǎn)引導(dǎo)老工業(yè)廠房、老舊小區(qū)、城中村連片改造，注重與周邊區(qū)域綜合改造提升、歷史文化遺產(chǎn)保護(hù)與利用相結(jié)合；優(yōu)先保障市政基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)設(shè)施等用地；注重開發(fā)利用地下空間，一體化安排地下地上空間，促進(jìn)城市生產(chǎn)、生活、生態(tài)空間有機(jī)融合。
三是規(guī)范開發(fā)改造模式。為調(diào)動(dòng)社會(huì)各方參與改造開發(fā)的積極性，《實(shí)施意見》提出了協(xié)議收儲(chǔ)改造、原土地使用權(quán)人自主開發(fā)改造、村（居）集體經(jīng)濟(jì)組織自行開發(fā)改造、微改造、危房改造等改造模式。開發(fā)改造用地由政府優(yōu)先收回或收購(gòu)、儲(chǔ)備，依法予以補(bǔ)償。采取協(xié)議收儲(chǔ)改造模式的，在依法補(bǔ)償?shù)幕A(chǔ)上，可采取物業(yè)返還等方式對(duì)原土地權(quán)利人進(jìn)行獎(jiǎng)勵(lì)。
四是加強(qiáng)項(xiàng)目實(shí)施監(jiān)管。通過(guò)確定實(shí)施單位、編制實(shí)施方案、嚴(yán)格方案審批、項(xiàng)目實(shí)施監(jiān)管等步驟，各縣（市、區(qū)）政府、功能區(qū)管委負(fù)責(zé)項(xiàng)目的具體組織和監(jiān)管工作，督促實(shí)施單位按照既定改造方案及相關(guān)規(guī)劃要求實(shí)施改造。
五是完善政策措施。通過(guò)妥善解決遺留問(wèn)題的用地規(guī)劃手續(xù)、鼓勵(lì)土地置換盤活、支持零星土地整合歸并，促進(jìn)城鎮(zhèn)低效用地存量資源有效盤活和系統(tǒng)整體開發(fā)。
六是加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)。各縣（市、區(qū)）政府、功能區(qū)管委是城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)的責(zé)任主體，要制定工作方案，健全推進(jìn)機(jī)制，落實(shí)工作經(jīng)費(fèi)；要督促相關(guān)職能部門各司其責(zé)，簡(jiǎn)化工作程序，合力推進(jìn)城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)利用工作。
四、政策文件中重點(diǎn)說(shuō)明內(nèi)容
（一）確定項(xiàng)目實(shí)施單位，編制實(shí)施方案。各縣（市、區(qū)）政府、功能區(qū)管委根據(jù)專項(xiàng)規(guī)劃確定的再開發(fā)范圍等，在充分尊重民意的基礎(chǔ)上，合理劃定開發(fā)項(xiàng)目，其中市轄區(qū)內(nèi)擬開發(fā)改造的項(xiàng)目,應(yīng)優(yōu)先進(jìn)行政府收購(gòu)儲(chǔ)備，未納入政府采收購(gòu)儲(chǔ)備的，可由所在區(qū)政府、功能區(qū)管委提出納入自主開發(fā)改造的范圍，報(bào)泰安市城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)工作領(lǐng)導(dǎo)小組審查后，報(bào)市土地資產(chǎn)管理委員會(huì)研究。經(jīng)市政府批準(zhǔn)后，可以編制自主開發(fā)改造的實(shí)施方案。
對(duì)實(shí)施自主開發(fā)改造模式的改造單元，原產(chǎn)權(quán)人有開發(fā)能力或條件的，可以自主再開發(fā)；需要合作開發(fā)或轉(zhuǎn)讓方式開發(fā)的，原產(chǎn)權(quán)人應(yīng)通過(guò)一定方式選定項(xiàng)目實(shí)施單位，項(xiàng)目實(shí)施單位在實(shí)施過(guò)程中應(yīng)與原產(chǎn)權(quán)人簽訂拆遷安置補(bǔ)償協(xié)議辦理產(chǎn)權(quán)過(guò)戶手續(xù)成為現(xiàn)產(chǎn)權(quán)單位進(jìn)行開發(fā)改造。原產(chǎn)權(quán)人、項(xiàng)目實(shí)施單位應(yīng)知曉參與開發(fā)建設(shè)的政策規(guī)定和工作程序，承擔(dān)相應(yīng)的市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)。
項(xiàng)目實(shí)施單位按照再開發(fā)專項(xiàng)規(guī)劃和街區(qū)控制性詳細(xì)規(guī)劃，在模擬拆遷或簽訂安置補(bǔ)償協(xié)議基礎(chǔ)上，編制項(xiàng)目實(shí)施方案。項(xiàng)目實(shí)施方案應(yīng)包括基本情況、規(guī)劃情況、土地利用現(xiàn)狀情況、協(xié)議補(bǔ)償情況、擬改造開發(fā)情況（開發(fā)改造模式、用地規(guī)模、改造單元搭配、開發(fā)強(qiáng)度、利用方向、資金平衡等內(nèi)容）。
（二）實(shí)施方案和項(xiàng)目用地規(guī)劃審批。項(xiàng)目實(shí)施方案按照征求權(quán)利人意見、重大項(xiàng)目實(shí)行專家論證、向社會(huì)公示等程序，報(bào)市、縣（市）政府批準(zhǔn)后實(shí)施。其中市轄區(qū)內(nèi)的項(xiàng)目實(shí)施方案，由所在區(qū)政府或功能區(qū)管委審查通過(guò)后報(bào)泰安市城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)工作領(lǐng)導(dǎo)小組批準(zhǔn)后，授權(quán)各區(qū)政府、功能區(qū)管委審批，并按照現(xiàn)行程序辦理用地和規(guī)劃審批手續(xù)。
1、污染地塊防治。各縣（市、區(qū)）自然資源主管部門會(huì)同生態(tài)環(huán)境主管部門在規(guī)劃編制、土地征收、收回、收購(gòu)“6+1”行業(yè)用地時(shí)，嚴(yán)格按照《土壤污染防治法》《污染地塊管理辦法》《土壤污染防治行動(dòng)計(jì)劃》要求，審核地塊是否開展污染場(chǎng)地調(diào)查，比對(duì)錄入全國(guó)污染地塊土壤環(huán)境管理系統(tǒng)，對(duì)未上報(bào)全國(guó)污染地塊土壤環(huán)境管理系統(tǒng)和不符合環(huán)境質(zhì)量要求的地塊，不予辦理相關(guān)用地手續(xù)。其他地塊用途變更為住宅、公共管理與公共服務(wù)用地時(shí)（原用途為非住宅、公共管理與公共服務(wù)用地），應(yīng)進(jìn)行土壤污染狀況調(diào)查及評(píng)審，否則不予辦理相關(guān)規(guī)劃、用地手續(xù)。
2、公益性用地移交。需向政府無(wú)償提供城市規(guī)劃要求的城市基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)設(shè)施等公益性用地，具體面積在項(xiàng)目實(shí)施方案中予以明確。一個(gè)改造單元內(nèi)涉及若干宗地，應(yīng)按照比例均攤公益性用地面積。按照規(guī)劃要求移交的公益性用地，由自然資源和規(guī)劃部門簽訂收回協(xié)議書，并劃撥給有關(guān)城市管理主管部門。
3、辦理用地和規(guī)劃審批。通過(guò)自主、聯(lián)營(yíng)、入股、轉(zhuǎn)讓等多種方式實(shí)施改造的，可以收購(gòu)相鄰宗地，歸宗后實(shí)施改造。在改造過(guò)程中，按照批準(zhǔn)的實(shí)施方案，可以按照整個(gè)改造單元評(píng)估定價(jià)、繳納土地出讓金，也可以與調(diào)劑搭配的改造單元合并評(píng)估定價(jià)、繳納土地出讓金。出讓金繳納標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)按改造單元內(nèi)整合后的現(xiàn)用地條件土地價(jià)格與原用地條件土地價(jià)格（或劃撥土地使用權(quán)價(jià)格）的差額補(bǔ)交土地出讓金。原用地條件不明確的，以證載用途標(biāo)準(zhǔn)容積率作為原用地條件。其中一個(gè)改造單元改造前后全部為住宅用地的，按照樓面地價(jià)評(píng)估補(bǔ)交土地出讓金。
評(píng)估由政府有關(guān)部門統(tǒng)一組織。市轄區(qū)范圍內(nèi)的土地價(jià)格由市國(guó)有土地定價(jià)協(xié)調(diào)小組進(jìn)行集體定價(jià)后，提報(bào)市土地資產(chǎn)管理委員會(huì)研究，經(jīng)市政府批準(zhǔn)后，通過(guò)存量補(bǔ)差價(jià)、協(xié)議出讓方式辦理用地手續(xù)。
4、微改造模式。舊村莊、舊城鎮(zhèn)、舊廠區(qū)整體或局部有保留價(jià)值的建筑物、構(gòu)筑物，可按照專項(xiàng)規(guī)劃實(shí)施微改造，用于發(fā)展體育、文化創(chuàng)意、科技研發(fā)、健康養(yǎng)老、工業(yè)旅游、眾創(chuàng)空間、生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)、互聯(lián)網(wǎng)+等新業(yè)態(tài)、新產(chǎn)業(yè)。新建建筑面積不超過(guò)原有建筑面積15%的，不計(jì)容積率，不補(bǔ)繳土地出讓金，允許辦理建設(shè)規(guī)劃審批手續(xù)。
5、危房改造。采取業(yè)主自行改造和市場(chǎng)化改造方式，所有產(chǎn)權(quán)人100%同意達(dá)成一致意見后，可選擇確定一種模式。
（1）業(yè)主自行改造模式。由原產(chǎn)權(quán)單位、業(yè)主委員會(huì)或該棟住宅樓全體業(yè)主組織改造，業(yè)主自行承擔(dān)全部改造費(fèi)用，改造后不增加套數(shù)，總建筑面積不超過(guò)原建筑面積的30%，單套建筑面積不低于60平方米、不超過(guò)144平方米。危房改造總建筑面積增加15%（含）以內(nèi)的，保持原土地使用權(quán)類型不變，不用辦理用地審批手續(xù)；危房改造后總建筑面積增加超過(guò)15%的（不含新建單套建筑面積為60平方米的住宅），在換發(fā)不動(dòng)產(chǎn)登記證書時(shí)，分兩部分繳納土地出讓金：超過(guò)15%的增建建筑面積按照辦理手續(xù)時(shí)樓面地價(jià)的60%繳納土地出讓金，15%以內(nèi)的增建建筑面積和原危房建筑面積按照現(xiàn)行房產(chǎn)評(píng)估價(jià)的1%繳納土地出讓金。產(chǎn)權(quán)人可以聯(lián)合申請(qǐng)自建，也可以委托專業(yè)公司代建。符合規(guī)劃要求的，可以對(duì)獨(dú)棟危房實(shí)施單獨(dú)改造。
（2）市場(chǎng)化改造模式。由全體業(yè)主自主選擇具有實(shí)力可信賴的合作建設(shè)單位簽訂改造協(xié)議，確定改造方案，參照有關(guān)標(biāo)準(zhǔn)約定回遷安置具體內(nèi)容后將土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓給合作建設(shè)單位，按照原產(chǎn)權(quán)人自主開發(fā)改造模式進(jìn)行改造。因市場(chǎng)化改造產(chǎn)生的風(fēng)險(xiǎn)由業(yè)主按照改造合同自行承擔(dān)。實(shí)施市場(chǎng)化改造的，應(yīng)納入開發(fā)改造單元實(shí)施整體開發(fā)改造。
五、政策文件落實(shí)的具體措施
（一）加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)。各級(jí)城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)工作專班要定期研究再開發(fā)工作中遇到的問(wèn)題和相關(guān)事宜，加強(qiáng)督促協(xié)調(diào)和效能監(jiān)督，建立部門聯(lián)合參與的實(shí)施機(jī)制、長(zhǎng)效機(jī)制、激勵(lì)機(jī)制，強(qiáng)化政策協(xié)同，形成工作合力。
（二）落實(shí)優(yōu)惠政策。充分運(yùn)用市場(chǎng)機(jī)制盤活存量土地和低效用地，落實(shí)好上級(jí)有關(guān)財(cái)稅金融支持政策和新增建設(shè)用地指標(biāo)獎(jiǎng)勵(lì)政策，破解工作中遇到的難點(diǎn)，以多種形式推進(jìn)存量低效用地盤活利用。各級(jí)城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)工作機(jī)構(gòu)要及時(shí)出臺(tái)相關(guān)具體執(zhí)行政策、細(xì)則，破解工作難題。
（三）強(qiáng)化示范引領(lǐng)。泰山區(qū)作為市級(jí)試點(diǎn)單位，要先行先試，抓緊組織若干項(xiàng)目先行實(shí)施，今年要取得初步成效。其他縣市區(qū)也可以提前進(jìn)行部分改造地塊的先行先試。對(duì)組織機(jī)構(gòu)健全、配套政策完善、專項(xiàng)規(guī)劃和項(xiàng)目方案切實(shí)可行、再開發(fā)范圍內(nèi)項(xiàng)目集中、經(jīng)濟(jì)社會(huì)綜合效益可觀的片區(qū)作為示范區(qū)域，給予用地指標(biāo)支撐和政策傾斜。
（四）加強(qiáng)輿論引導(dǎo)。要充分利用各種新聞媒體和宣傳手段，密切跟蹤政策實(shí)施進(jìn)展情況，強(qiáng)化風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，做好政策解讀，回應(yīng)社會(huì)關(guān)切，營(yíng)造有利于城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)工作的良好氛圍。
（五）實(shí)施督導(dǎo)通報(bào)。對(duì)各縣市區(qū)城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)情況進(jìn)行督導(dǎo)，督導(dǎo)結(jié)果作為新增用地指標(biāo)分配、資金獎(jiǎng)勵(lì)、評(píng)先樹優(yōu)的重要依據(jù)。
六、政策文件工作要求
城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)是一項(xiàng)長(zhǎng)期的系統(tǒng)工程，需要做好持續(xù)更新。在實(shí)施城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)過(guò)程中，要結(jié)合危房改造、老舊小區(qū)改造、爛尾工程和閑置廠房治理等工作，加強(qiáng)政策集成和制度創(chuàng)新，統(tǒng)籌安排，聯(lián)動(dòng)施治，盤活存量資源，全面提升節(jié)約集約用地水平。
相關(guān)文件：泰政辦字〔2020〕44號(hào) 泰安市人民政府辦公室關(guān)于推進(jìn)城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)的實(shí)施意見